Inspektorat Provinsi Sulawesi Selatan » Artikel » Pengawasan Pelaksanaan APBD dan Peningkatan Kualitas Audit

Pengawasan Pelaksanaan APBD dan Peningkatan Kualitas Audit

APBD adalah rencana keuangan Pemda, yang mencakup tiga komponen, yakni pendapatan, belanja dan pembiayaan. Selisih pendapatan dengan belanja disebut surplus atau defisit, yang memiliki makna bahwa Pemda boleh merencanakan pengeluaran untuk belanja yang tidak sama persis dengan jumlah pendapatannya.

Di sisi lain, rencana keuangan yang telah ditetapkan sebelum tahun anggaran berjalan, kemungkinan besar tidak dilaksanakan sepenuhnya. Artinya, hampir selalu ada variansi (variance) antara anggaran dengan realisasinya.  Dalam anggaran berbasis kinerja, APBD harus direncanakan dengan menetapkan terlebih dahulu target kinerja yang ingin dicapai (Money follows functions). Jika tidak ada target, maka tidak ada aktivitas. Jika tidak ada aktivitas, maka tidak ada alokasi dana dalam APBD.

Pemeriksaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD mengalami perkembangan dan perubahan yang cukup signifikan setelah berlakunya paket tiga Undang-undang Keuangan Negara. Perubahan tersebut antara lain meliputi jenis pemeriksaan, standar pemeriksaan, pelaksanaan dan pelaporan hasil pemeriksaan, serta pemantauan tindak lanjut hasil pemeriksaan. Perubahan tersebut tentunya harus disikapi dengan perencanaan, pelaksanaan, dan pelaporan yang semakin baik dan ‘semakin’ sesuai standar.  Tercatat sudah banyak perangkat lunak diciptakan mulai kode etik, petunjuk pelaksanaan sampai petunjuk teknis dan SOP. Akan tetapi, apakah kualitas hasil pemeriksaan dapat terjamin dengan banyaknya perangkat lunak pemeriksaan? Banyak laporan yang menyatakan bahwa auditor sering mengandalkan intuisinya sebagai pemeriksa dibandingkan harus mengandalkan atau mematuhi perangkat lunak pemeriksaan. Auditor cenderung terlalu percaya diri dan kadang lupa dengan pakem yang harus dipegang dalam memainkan perannya sebagai auditor. Akibatnya, ini mendorong munculnya auditor yang doyan bermusik jazz. Yaitu mengaudit dengan improvisasi sekenanya mengikuti intuisi yang dipercaya. Padahal, ada kekhawatiran bahwa dengan improvisasi ini, bisa menyulitkan penjaminan keandalan prosedur audit yang dijalankan.

Kualitas audit ditentukan oleh dua hal yaitu kompetensi dan independensi. Hasil penelitian tentang kompetensi menunjukkan bahwa profesi auditor mulai tidak menarik dan tergeser oleh profesi yang lain. Hal ini berdampak terhadap kualitas calon auditor yang memasuki dunia Pegawai negeri Sipil (PNS), yang pada akhirnya akan membuat mereka akan eksodus ke unit kerja lain. Hasil penelitian juga menunjukkan kualitas pendidikan secara formal untuk auditor dirasa masih kurang memadai untuk menunjang kompetensinya. Penelitian juga memberikan bukti empiris bahwa pengalaman akan mempengaruhi kemampuan auditor untuk mengetahui kekeliruan dan pelatihan yang dilakukan akan meningkatkan keahlian dalam melakukan audit. Untuk itu maka masukan dari pihak lain atau pembina  dan organisasi sangat diperlukan untuk mengembangkan suatu kualitas audit. Hasil penelitian tentang independensi menunjukkan bahwa dalam mengambil keputusan auditor dipengaruhi oleh dorongan untuk mempertahankan citranya auditnya. Tetapi disisi lain terdapat beberapa kekuatan yang bisa meredakan pengaruh tersebut. Hasil penelitian juga memberikan bukti bahwa pengaruh Budaya masyarakat atau organisasi terhadap pribadi auditor akan mempengaruhi sikap independensinya (Soegijanto dan Hoesada, 2005).

PP Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian internal Pasal 47 menyebutkan bahwa pimpinan instansi/lembaga pemerintah bertanggung jawab atas efektivitas penyelenggaraan sistem pengendalian internal di lingkungan masing-masing. Atas dasar itu di masing-masing lembaga mempunyai satuan kerja yang bertugas untuk mengawasi dan menjamin pelaksanaan operasional instansi agar sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Di tingkat pusat lembaga tersebut lazim disebut Inspektorat dan ditingkat daerah disebut Badan Pengawas (Bawas) yang sekarang Inspektorat juga.

Fungsi pengawas internal adalah membantu pimpinan instansi/lembaga dalam penyelenggaraan pemerintahan dibidang :

1       Pengawasan pelaksanaan kegiatan yang dilaksanakan baik yang sudah selesai maupun on going;

2       Evaluasi dan pelaporan pelaksanaan tugas, fungsi evaluasi tersebut termasuk dalam pengujian secara berkala laporan yang dihasilkan oleh masing-masing perangkat daerah;

3       Pembinaan dan perbaikan pelaksanaan kegiatan-kegiatan reguler yang dilaksanakan;

4       Membantu tercapainya good corporate governance.

Menurut penjelasan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 dan perubahannya tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, Kepala Daerah (Bupati/Walikota) selaku pemegang kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan juga bertindak sebagai pemegang kekuasaan dalam pengelolaan keuangan daerah. Selanjutnya kekuasaan tersebut dilimpahkan kepada Kepala Satuan Kerja Pengelolaan Keuangan Daerah selaku pejabat pengelola keuangan daerah dan dilaksanakan oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah itu sendiri sebagai pengguna anggaran/barang daerah di bawah koordinasi dari Sekretaris Daerah.

Pemisahan pelaksanaan APBD ini akan memberikan kejelasan dalam pembagian wewenang dan tanggungjawab terlaksananya mekanisme keseimbangan dan pengawasan dalam pelaksanaan anggaran daerah (check and balances) serta untuk mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan. Dalam kaitannya dengan hal tersebut, maka dana yang tersedia dalam APBD harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal bagi kepentingan masyarakat.

Beberapa Permasalahan

Beberapa permasalahan yang ditemui ketika aparat inspektorat telah melakukan pemeriksaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD, antara lain, Pertama, Struktur belanja pada APBD yang lebih banyak mengakomodir belanja pegawai, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa telah terjadi kesalahan penganggaran. Kalau setiap tahun belanja publik selalu kurang daripada belanja pegawai, pertanyaannya, pegawai yang semakin banyak itu kerja apa saja? Kalau jumlah pegawai lebih banyak dari apa yang mau dia kerjakan? Itu aneh. Sehingga pengadaan CPNSD harus dikurangi. Jangan setiap tahun terima CPNSD baru, karena akan sangat membebani anggaran. Setiap periode jabatan KDH sebenarnya cukup dua kali saja pengangkatan CPNSD supaya ada penghematan sehingga biaya belanja aparatur dipakai untuk belanja publik. Jumlah rakyat miskin masih sangat banyak, dana yang ada sebaiknya dipakai untuk kembangkan sektor riil dan jangan hanya dihabiskan untuk belanja pegawai saja.

Kedua, Penafsiran yang berbeda antar SKPD terhadap peraturan pemerintah pusat yang selalu berubah-ubah, sehingga menimbulkan berbagai macam interpretasi atas aturan yang ada. Mau ikut aturan A takut kebentur aturan B. Kuatirnya auditor akan memakai aturan B dan akhirnya menyalahkan SKPD. Kuatirnya ada pihak lain yang kemudian berpendapat bahwa harusnya atas kejadian tersebut adalah mengacu pada aturan C (sehingga membingungkan).

Salah satu contoh kongkritnya adalah pada saat akan menerapkan keppres 80/2003 dan perubahannya dengan Permendagri 13/2006 dan perubahannya. Pegawai yang berkutat di masalah keuangan daerah mengharuskan dipakai Permendagri, sedangkan yang biasa menangani pengadaan akan bersikukuh bahwa hanya Keppres-lah satu–satunya acuan utama mulai persiapan pengadaan, proses pemilihan penyedia, proses pelaksanaan dan prosedur pembayaran beserta dokumen–dokumennya.

Melalui berbagai diskusi serta memahami teman yang berbeda pendapat, kemudian bertanya kesana kemari akhirnya ditemukan berbagai kesimpulan sebagai berikut :

  1. Kedua aturan tersebut tidak bisa dipakai salah satu dan harus dipakai dua-duanya karena saling melengkapi.
  2. Kontrak yang merupakan produk akhir dari proses pemilihan penyedia barang/jasa berdasarkan keppres akan dipakai sebagai dokumen awal pada saat pembayaran termin pekerjaan sesuai permendagri.
  3. Penandatangan kontrak menurut keppres adalah PPK (Pejabat Pembuat Komitmen) dan PPK ini diangkat oleh PA/KPA. Jadi meskipun Permendagri mengamanatkan penandatangan adalah PA/KPA, dibuka pengertian bahwa PA/KPA bisa melimpahkan kewenangan dan tanggung jawab untuk menangani pekerjaan / pengadaan kepada PPK, termasuk penandatanganan kontrak.
  4. PA/KPA bisa menunjuk PPK, tapi siapa yang dapat ditunjuk menjadi PPK? Ya jelas menurut Keppres PPK haruslah PNS yang sudah lulus sertifikat keahlian pengadaan barang/jasa dari Bappenas. Kemudian timbul pertanyaan apakah PPK harus dibentuk ? Mengingat bahwa sesuai permendagri yang merupakan turunan dari PP 58/2005 dan UU 1/2004 menyatakan bahwa penandatangan perikatan (kontrak) adalah PA/KPA. Disepakati kesimpulan bahwa PPK tidak harus dibentuk jika memang tidak ada personil yang memenuhi kualifikasi, konsekuensinya PA/KPA-lah yang menandatangani kontrak.
  5. Masalahnya, didalam permendagri disebutkan bahwa urutan proses keuangan dimulai dari pengadaan, lalu pelaksanaan dan diakhiri dengan pembayaran. Pembayaran akan diajukan oleh PPK selaku penandatangan kontrak dalam bentuk SPP (Surat Permintaan Pembayaran) kepada PA dan PA akan mengeluarkan SPM (Surat Perintah Membayar). Masalahnya jika PA yang tandatangan kontrak berarti PA juga yang menerbitkan SPP, tapi jika kemudian PA juga yang mengeluarkan SPM maka “internal control” tidak jalan kan ?! Maka disimpulkan bahwa lebih tepat jika penandatangan kontrak adalah KPA atau PPK. Jika tidak ada personil yang bisa menjalankan tugas sebagai PPK, maka KPA-lah yang menjalankan fungsi – fungsi sebagai PPK (KPA tidak melimpahkan kewenangan-nya untuk tanda tangan kontrak ke PPK).
  6. Lalu siapakah tokoh yang bernama PPTK (Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan)? Meskipun tokoh ini tidak terdapat di keppres, maka karena permendagri juga harus tetap dijalankan diambilah kesimpulan bahwa PPTK dapat diangkat dari pejabat struktural/staf dibawah KPA. Misalnya di Dinas, maka PA adalah Kepala Dinas, KPA adalah Kepala Bidang dan PPTK adalah Kasi ataupun staf yang mampu pada bidang–bidang tersebut (tidak harus pejabat struktural, staf dimungkinkan jika mempunyai kemampuan lebih sesuai regulasi kepegawaian dan dasar hukum yang menjelaskan berapa pangkat terendah yang bisa menjabat sebagai PPTK tidak ada).

Untuk mengakomodir pelaksanaan kegiatan yang aturannya belum jelas ataupun bersifat diskresi dan selanjutnya agar pengertian–pengertian ini tidak dijadikan perdebatan lagi, maka sebaiknya diakomodir melalui substansi Peraturan KDH sesuai amanah Permendagri.

Ketiga, penyalahgunaan aset, yang terjadi karena ketidaktertiban mulai dari proses pencatatan, pembiayaan, dan pelaporan sehingga tidak dapat diketahui track record aset tersebut. Kelemahan yang sering terjadi adalah aset tidak dicatat di buku inventaris atau tercatat di buku inventaris tetapi tidak pernah di-update mengenai keberadaan, kondisi, dan lokasi aset tersebut. Selain itu, secara akuntansi belum dilakukan pencatatan aset sesuai Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), di antaranya saat pembelian tidak dibukukan dalam buku besar dan buku pembantu serta tidak dilakukan penyusutan. Kadangkala aset yang tercatat tidak diketahui sumber dananya, baik yang didanai dari APBN/APBD, hibah, sumbangan, maupun sitaan, dan sebagainya. Tidak tercatatnya aset, baik dalam buku inventaris maupun secara akuntansi serta tidak jelas dalam segi pembiayaannya, mengakibatkan pelaporan aset dalam neraca tidak akurat.

Hal ini kadang menjadi permasalahan di SKPD, untuk perhitungan harga perolehan biasanya dihitung di bagian keuangan atau akuntansi. Tentunya setelah dihitung harga perolehan, maka pengurus barang segera mengganti harga aset tersebut dari harga yangg sesuai kontrak ke harga perolehan. Beberapa SKPD kadang tidak ada komunikasi antara Bagian Keuangan/Akuntansi dengan Pengurus Barang. Tentu saja ketika auditor masuk akan membandingkan data neraca dengan rincian barang.

Keempat, Setiap pemeliharaan terkait dengan anggaran untuk pemeliharaan. Belanja pemeliharaan ternyata salah satu objek belanja yang paling sering difiktifkan pertanggungjawabannya. Jika dicermati dalam Laporan Realisasi Anggaran (LRA), atau dalam Perhitungan APBD, biasanya anggaran belanja pemeliharaan terealisasi 100%. Habis tak bersisa. Yang menarik, berdasarkan penelitian di negara-negara berkembang, terutama di Afrika dan Amerika Latin (IMF, 2007 dan World Bank, 2008; dikutip Peduli Bangsa, 2008) fenomena ghost expenditures merupakan hal yang biasa. Artinya, alokasi untuk pemeliharaan selalu dianggarkan secara incremental meskipun banyak aset yang sudah tidak berfungsi atau hilang. hal ini terjadi karena tidak adanya transparansi dalam penghapusan dan pemindahtanganan aset-aset.

Kelima, Pemeriksaan aset hasil pengadaan terpusat pada satu instansi.

Keenam, Pengadaan yang tidak dilaksanakan oleh bagian atau sub bagian yang berwenang melaksanakan sesuai tupoksinya.  Berdasarkan fenomena yang terjadi uang untuk pelaksanaan kegiatan dikuasai pada PPTK. Seharusnya uang untuk pelaksanaan kegiatan dipegang oleh bendahara pengeluaran meskipun yang bertanggungjawab untuk pengendalian atas pelaksanaan pekerjaan ada di tangan PPTK. Hal ini bermakna bahwa meskipun PPTK bertanggungjawab atas kesuksesan pelaksanaan kegiatan, PPTK tidak memegang uang (karena ada pada wewenang di bendahara).

Ketujuh, Ketidakjelasan pertanggungjawaban dan pelaksana perjalanan dinas.

Kedelapan, Pembelian ATK di luar “batas kewajaran” oleh SKPD.

Kesembilan, Tidak melaksanakan proses akuntansi, tetapi menghasilkan laporan keuangan. Sudah menjadi kelaziman saat ini bahwa SKPD dipandang tidak perlu menyelenggarakan proses akuntansi (menjurnal, memposting, menyesuaikan, menutup, dan menyusun laporan keuangan) secara manual, karena telah ada software atau program yang membantu. Sekali dilakukan entry data, maka laporan keuangan langsung jadi. Apakah akuntansi sama dengan software di komputer?.

Kesepuluh, Kelemahan sistem penetapan honor berdasarkan kegiatan, karena tidak ditetapkan pemberian penghasilan tambahan berdasarkan beban kerja secara adil.

Kesebelas, Jumlah persediaan yang tidak realistis pada akhir tahun anggaran, dan sebagainya.

Hal-hal tersebut di atas merupakan aspek-aspek yang harus diawasi, artinya pengawasan tidak hanya bernuansa dilaksanakan setelah pelaksanaan kegiatan, tetapi juga dimulai ketika perencanaan kegiatan masih dilakukan.

Pengawasan terhadap pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD dibagi menjadi dua bagian; pengawasan eksternal dan pengawasan internal yang dijalankan diklasifikasikan dari segi kategori fungsional yang tergantung pada maksud yang akan dijalankan. Jadi pengawasan tersebut dapat dibagi menjadi tiga yaitu 1) pengawasan kebijakan (perumusan kebijakan makroekonomi dan strategi); 2) pengawasan proses (pengawasan personil, procurement/pengadaan, konstruksi dan pembayaran) dan 3) pengawasan efisien (ukuran kinerja dan evaluasi).

Apakah pengawasan, suatu kalimat yang agak “merepotkan” bagi teman-teman Pemda?, bukan saja karena implikasi dari pengawasan itu sendiri, tetapi juga dari banyaknya pengawasan. Tetapi sebenarnya dilingkup intern SKPD itu sendiri telah terlaksana pengawasan, yang dilaksanakan oleh pegawainya.  Pengawasan yang dimaksud tersebut dengan nomenklatur pengawasan atau dengan yang serupa pengawasan, yaitu : Waskat, evaluasi,  monitoring, atupun konsultasi. Perbedaan antara auditor dan pegawai lain di SKPD adalah, auditor mempunyai wewenang tidak hanya melakukan pengawasan tetapi juga ke tingkat pemeriksaan sesuai tugas pokoknya berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat dan daerah.

Kriteria pemeriksaan mempunyai keunikan tersendiri dibandingkan dengan pekerjaan lain. Pemilihan kriteria pemeriksaan tidak hanya meng”copy” peraturan atau norma serta kaidah yang telah ditetapkan dalam bentuk produk hukum, melainkan lebih jauh lagi kriteria pemeriksaan dapat dikembangkan standar atau praktik-praktik yang dianggap baik dan relevan bagi sebuah kondisi kinerja yang ideal. Oleh karena itu, pengembangan kriteria menjadi proses penting dalam suatu perencanaan pemeriksaan untuk menjamin penilaian auditor lebih objektif, proposional dan relevan dengan tujuan pemeriksaan, sehingga dapat menghasilkan suatu rekomendasi perbaikan yang konstruktif bagi kinerja auditee.

Problemnya adalah kebosanan dari instansi/lembaga untuk diperiksa, banyaknya kegiatan pemeriksaan sedikit banyak membuat aktivitas pelayanan dan operasional menjadi terganggu. Banyak waktu yang tersita untuk menjawab dan menjelaskan berbagai permasalahan yang terjadi. Fungsi pengawas menjadi pemeriksa membuat pemahaman terhadap masalah yang terjadi menjadi kurang, parsial sehingga tidak menyeluruh. Pengawasan dilakukan tujuannya bukan evaluasi untuk perbaikan proses yang sedang berlangsung tapi lebih kepada evaluasi untuk mencari kesalahan atas kegiatan.

Faktanya, justru bottle neck yang terjadi dalam melaksanakan pemeriksaan adalah ketidakmampuan mengidentifikasikan kriteria pemeriksaan. Ketidakmampuan lebih disebabkan hal-hal antara lain tidak tersedianya Key Performance Indicator (KPI), belum ada kesepakatan dengan auditee, dan tidak tersedia data standar berupa benchmarking. Ini semua terjadi karena kita sudah terbiasa dengan pola pemeriksaan kepatuhan yang mengharuskan sumber kriteria adalah berupa peraturan perundang-undangan yang mempunyai kekuatan memaksa pelaksana untuk mematuhinya. Tanpa itu maka temuan pemeriksaan dan rekomendasinya tidak ada kekuatan mengubah auditee untuk memperbaiki. Apalagi kondisi tersebut dikaitkan dengan ada tidaknya indikasi TPK.

Disadari dengan membaca makalah ini tidak akan langsung menjawab pertanyaan-pertanyaan yang sudah memadati benak para pemerhati dan auditor Inspektorat Prov. SulSel tentang pemeriksaan yang dijalankan selama ini. Kembali, ini adalah langkah awal penyempurnaan pemeriksaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD oleh Inspektorat Prov. SulSel. Jangan sampai petunjuk nantinya dipandang sebelah mata. Ini akan menjadi tanggung jawab kolektif untuk memperkokoh profesionalisme audit Inspektorat Prov. SulSel.

Kondisi Yang Diharapkan

Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD dalam UU No. 17 Tahun 2003 meliputi penegasan tujuan dan fungsi penganggaran pemerintah, penegasan peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran, pengintegrasian sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran.

Anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945.

Sehubungan dengan itu, dalam UU No. 17 Tahun 2003 ini disebutkan bahwa belanja negara dan belanja daerah dirinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja harus mendapat persetujuan DPR/DPRD.

Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja. Mengingat bahwa sistem anggaran berbasis prestasi kerja/hasil memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah, perlu dilakukan penyatuan sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah. Dengan penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga/perangkat daerah tersebut dapat terpenuhi sekaligus kebutuhan akan anggaran berbasis prestasi kerja dan pengukuran akuntabilitas kinerja kementerian/lembaga/perangkat daerah yang bersangkutan.

Sejalan dengan upaya untuk menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik, perlu pula dilakukan perubahan klasifikasi anggaran agar sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Perubahan dalam pengelompokan transaksi pemerintah tersebut dimaksudkan untuk memudahkan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, memberikan gambaran yang objektif dan proporsional mengenai kegiatan pemerintah, menjaga konsistensi dengan standar akuntansi sektor publik, serta memudahkan penyajian dan meningkatkan kredibilitas statistik keuangan pemerintah.  Sebelum diberlakukannya UU No. 17 Tahun 2003, anggaran belanja pemerintah dikelompokkan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Pengelompokan dalam anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan yang semula bertujuan untuk memberikan penekanan pada arti pentingnya pembangunan dalam pelaksanaannya telah menimbulkan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan, dan penyimpangan anggaran. Sementara itu, penuangan rencana pembangunan dalam suatu dokumen perencanaan nasional lima tahunan yang ditetapkan dengan undang-undang dirasakan tidak realistis dan semakin tidak sesuai dengan dinamika kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dalam era globalisasi.

Perkembangan dinamis dalam penyelenggaraan pemerintahan membutuhkan sistem perencanaan fiskal yang terdiri dari sistem penyusunan anggaran tahunan yang dilaksanakan sesuai dengan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) sebagaimana dilaksanakan di kebanyakan negara maju.

Walaupun anggaran dapat disusun dengan baik, jika proses penetapannya terlambat akan berpotensi menimbulkan masalah dalam pelaksanaannya. Oleh karena itu, dalam undang-undang ini diatur secara jelas mekanisme pembahasan anggaran tersebut di DPR/DPRD, termasuk pembagian tugas antara panitia/komisi anggaran dan komisi-komisi pasangan kerja kementerian negara/lembaga/perangkat daerah di DPR/DPRD, yang harus diterapkan secara lebih konsisten.  Semuanya dimaksudkan agar pengelolaan sumberdaya baik fisik maupun materil terarah untuk kesejahteraan masyarakat.  Namun dengan semakin berkurangnya sumber daya sebagai sumber keunggulan perekonomian suatu daerah, menunjukkan telah terjadi pergeseran bangunan dasar sumber keunggulan komparatif suatu daerah.  Fenomena inovasi menjadi kata kunci dalam membangun keberhasilan suatu daerah. Inovasi berarti tidak pernah berhenti dalam suatu zona yang membuat terlena dalam suatu arus perubahan zaman yang bergerak kian cepat seiring dengan berjalannya waktu. Dalam konteks organisasi suatu keunggulan yang bersumber dari inovasi hanya dapat dibangun dengan cara menumbuhkembangkan ide, pemikiran serta memaksimalkan potensi sumber daya yang ada di dalam organisasi ataupun pemerintah daerah.

Dalam sistem anggaran berbasis prestasi kerja, setiap usulan program dan kegiatan serta anggarannya perlu dinilai kewajarannya. Dalam kaitan itu, perlu ditetapkan Analisis Standar Belanja (ASB) sebagai pedoman yang digunakan untuk menganalisis kewajaran beban kerja atau biaya setiap program dan kegiatan yang dilaksanakan dalam satu tahun anggaran.  Untuk melaksanakan kebijakan ini, beberapa hal yang harus ada adalah sebagai berikut:

1. Di awal penyusunan APBD. Harus ditetapkan: a). target kinerja terukur yang minimal harus diwujudkan oleh tiap SKPD untuk tahun anggaran yang direncanakan, dan b). plafon total anggaran belanja yang disediakan untuk tiap SKPD tersebut.

Target kinerja harus ditetapkan secara tepat karena akan benar-benar dipakai untuk menilai prestasi SKPD. Harus ada untuk mengukur efektifitas SKPD! Plafon anggaran belanja pun harus ada; sebagai alat untuk mengukur tingkat ekonomis dan efisiensi kerja SKPD yang bersangkutan.  Plafon anggaran belanja ini dapat ditetapkan secara sederhana. Mengapa? Karena plafon tersebut akan benar-benar menjadi batas anggaran tertinggi, yang tidak akan (pernah) didekati oleh SKPD. Mengapa? Karena bila mendekati angka plafon belanja tersebut, maka tingkat ekonomis dan efisiensi SKPD akan menurun.

2. Penilaian Prestasi Kerja SKPD. Insentif diberikan setelah prestasi kerja SKPD dinilai secara memadai, objektif dan independen. Untuk itu, diperlukan lembaga penilai yang memiliki metode penilaian tertentu serta mampu objektif dan independen. Insentif diberikan diawal tahun anggaran berikutnya setelah laporan hasil penilaian prestasi kerja ditetapkan.

3. Sinkronisasi Kebijakan Insentif dengan Pemeriksaan Keuangan dan Pemeriksaan Kinerja. Pada saat sekarang, penyerapan anggaran sebesar 100% lebih disukai daripada penyerapan yang kurang dari 100%. Pandangan seperti ini bertentangan dengan kebijakan pemberian insentif. Pada kebijakan pemberian insentif, kita lebih menyukai SKPD yang mampu berhemat (ekonomis dan efisien) tetapi efektif. Dalam kebijakan pemberian insentif ini, hanya substansi target kinerja terukurlah yang bersifat tetap dan harus dicapai 100%. Sedangkan penyerapan anggaran dapat lebih rendah dari rencana anggarannya.

Untuk mensinkronkan pencapaian prestasi dengan target yang telah ditetapkan ini diperlukan penilaian dari aparat pemeriksaan yang berada di inspektorat. Sehingga inspektorat dapat memberikan kontribusi yang maksimal bagi pencapaian visi dan misi daerah.

Jika mengacu pada konsep di atas maka inspektorat nyatanya belum mampu bekerja maksimal.  Tetapi, barangkali masih terlalu dini untuk menyimpulkan bahwa kurang maksimalnya kontribusi institusi pengawasan internal pemerintah dalam kasus tersebut, bersumber dari lemahnya inovasi pada sektor ini.

Kiranya tidak terlalu berlebihan jika dikatakan bahwa inovasi belum menjadi suatu strategi apalagi untuk menyebutkan sebagai suatu prioritas bagi instansi pengawasan internal pemerintah, karena kepastian tadi sudah cukup kuat untuk membuat mereka sibuk dalam melaksanakan tugas dan fungsi rutinnya tanpa adanya suatu rasa khawatir akan hilangnya peranan dan wewenang karena munculnya kompetitor baru. Selama ini, peranan sebagai watch dog yang cenderung hanya menimbulkan rasa takut bagi si auditan dan sekaligus obyek bagi auditor ternyata tidak cukup ampuh untuk mendudukkan auditor sebagai pendukung bagi Pemerintah khususnya Pemda. Melihat dinamika sosial yang berkembang saat ini, kiranya perlu ada satu paradigma atau pergeseran sikap dan pemikiran auditor untuk mengubah karakter ini, sehingga profesi pengawasan internal pemerintah dapat dipandang sebagai kebutuhan seperti layaknya yang telah berjalan pada sektor korporat saat ini. Menyikapi fenomena yang terjadi saat ini dimana fungsi pengawasan kelihatannya sibuk dengan dunianya sendiri dan belum mampu memenuhi harapan masyarakat luas, maka kiranya auditor perlu melakukan pembaharuan dan inovasi pada metode kerja, teknik, prosedur kerja dan pengendalian mutu hasil pengawasannya. Pengembangan yang berkelanjutan harus dilakukan secara terus menerus dengan cara mengelola pengetahuan dan pengalaman, sumber daya manusia serta teknologi sehingga APIP mampu membuat inovasi dan terobosan dalam membantu Pemerintah untuk memberantas korupsi, mengamankan pelaksanaan pembangunan dan lain lain. Dalam lingkungan kehidupan kenegaraan dan persaingan perekonomian dunia yang sangat dinamis dewasa ini maka pengimplementasian konsep learning organization, yaitu suatu konsep yang selalu menuntut adanya perubahan dan adaptasi terhadap lingkungan, menjadi sangat penting jika suatu organisasi pengawasan internal pemerintah ingin dapat bertahan dan bertumbuh (Popper & Lipshitz, 2000 sebagaimana dikutip Bastian, 2006). Tidak ada kata terlambat jika ingin berubah menjadi lebih baik. Pengimplementasian konsep learning organization dan Knowledge Management dalam organisasi pemerintah khususnya pada sektor pengawasan internal dapat digunakan sebagai salah satu alternatif pengembangan organisasi dan pemupukan inovasi sehingga peranan sektor pengawasan di masa yang akan datang dapat semakin lebih baik. Pengalaman pada berbagai organisasi, perusahaan, maupun negara dalam arti yang sesungguhnya telah mampu memberikan bukti bahwa dengan pengelolaan pengalaman, pengetahuan dan teknologi telah mampu melahirkan pemikiran dan produk dengan inovasi yang bernilai ekonomis tinggi. Pengalaman di Inspektorat selama kurun waktu sepuluh tahun terakhir menunjukkan bahwa berbagai upaya inovasi telah dilakukan oleh seluruh elemennya. Namun, upaya inovasi di Inspektorat perlu terus didorong dan ditingkatkan.  Sehingga fungsi pengawasan yang menjadi salah satu pilar dalam aktivitas manajemen pemerintahan dapat berperan lebih besar sebagimana diharapkan.

Fungsi pengawasan merupakan salah satu fungsi manajemen yang sangat penting artinya bagi pimpinan baik itu sektor privat/perusahaan mupun di sektor publik atau pemerintahan. Dalam suatu organisasi mengenal fungsi manajemen dengan istilah POAC (Planning, Organizing, Actuating, Controling).  Fungsi manajemen tersebut meliputi fungsi-fungsi perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan kegiatan dan pengawasan. Fungsi pengawasan yang seharusnya memberikan feed back (umpan balik).  Pengawasan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD harus dipandang sebagai jaringan yang didalamnya diterapkan berbagai proses waktu dan administrasi pada beberapa teknik  yang digunakan untuk memastikan bahwa transaksi pemerintah khususnya Pemda dilakukan dalam usaha strategis dan sasaran yang saling terkait.

Fungsionalisasi manajemen pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD yang baik secara subtansial tergantung pada sifat pengawasan yang dijalankan.  Pada masing-masing bidang, masalah tentang kapasitas dan pengembangan kapasitas sangat penting demi keefektifan sistem-sistem tersebut dalam jangka pendek dan menengah.  Untuk itu terdapat enam tantangan pada masa yang akan datang:

  1. pengembangan kerangka jangka menengah bagi manajemen pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD, sesuai dengan stabilitas makroekonomi, yang bisa mengalokasikan sumber daya menurut.prioritas dan menyalurkan sumber daya dengan cara yang dapat diperkirakan kepada instansi- instansi;
  2. memperkuat sistem manajemen yang berorientasi kinerja dan pemberian pelayanan;
  3. memelihara kontrol pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD, untuk memastikan agar sumber daya digunakan sesuai dengan ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran;
  4. menciptakan struktur yang menjamin transparansi untuk mempertanggungjawabkan kinerjanya;
  5. merumuskan rencana yang realistis dengan sumber daya yang terbatas untuk membimbing pengambilan keputusan; dan
  6. pengembangan sistem manajemen pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD yang sehat.

Menurut Soegijanto dan Hoesada (2005) bahwa Sebagai instrumen kebijakan, APBD menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah. APBD digunakan sebagai alat untuk menentukan besarnya pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja, alat untuk memotivasi para pegawai, dan alat koordinasi bagi semua aktivitas dari berbagai unit kerja.

Anggaran yang dikelola berdasarkan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD merupakan salah satu unsur dalam organisasi Pemda. Pengaruh signifikan ketersediaan anggaran terhadap kinerja memang tak dapat terbantahkan lagi. Di sisi lain penggunaan anggaran juga bisa menjadi alat yang bisa digunakan untuk mengukur tingkat capaian kinerja organisasi Pemda. Sehingga untuk menghasilkan jasa dalam pelaksanaan fungsinya, maka pemerintah daerah terlebih dahulu membeli input (masukan) seperti tenaga kerja, modal, material (bahan-bahan) dan gabungan dari itu semua menghasilkan fasilias-fasilitas umum yang dinikmati masyarakat. Dimana unsur pengawasan merupakan salah satu bagian penting dan menunjang sebagaimana yang tercakup didalamnya.

Kesimpulan Dan Rekomendasi

Kesimpulan

  1. Menjadi jelas bahwa tidak setiap aparat dapat melakukan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD berdasarkan kriteria yang telah ditetapkan. Disamping itu, tidak setiap auditor yang melakukan audit terhadap pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD dapat memberikan pernyataan bahwa auditnya dilaksanakan berdasarkan kriteria tersebut.  Ada kemungkinan salah satu atau beberapa kriteria tersebut tidak dapat dipenuhi.
  2. Pada pemeriksaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD oleh auditor bahwa simpulannya yang dinyatakan dalam laporannya adalah benar.  Tingkat keyakinan yang dapat dicapai oleh auditor ditentukan oleh hasil pengumpulan bukti.  Semakin banyak jumlah bukti kompteten dan relevan yang dikumpulkan, semakin tinggi tingkat keyakinan yang dicapai oleh auditor.
  3. Suatu SKPD yang menjadi pelaksana pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD tidak boleh tidak harus dimonitor kegiatan dan hasilnya. Pimpinan harus mempunyai pandangan dan sikap yang profesional untuk memajukan atau meningkatkan hasil yang telah dicapainya. Pandangan dan sikap tersebut di atas dinyatakan dalam kesibukan Pimpinan untuk selalu melihat, meneliti, menganalisa dan mengambil keputusan atas laporan-laporan yang telah sampai ke atas meja mereka.
  4. Jika dari hasil pemeriksaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD ternyata ditemukan pengendalian intern dalam SKPD sangat lemah atau sama sekali tidak ada, tidaklah mungkin bagi auditor untuk memberikan temuan. Oleh karena itu, jika pengendalian intern di SKPD sangat jelek, auditor akan lebih ”kritis” dalam pelaksanaan tugasnya.

Rekomendasi

1.  Perlu terus menerus dilaksanakan koordinasi baik langsung maupun tidak langsung antara auditor inspektorat dengan SKPD dalam mencapai kearah yang lebih baik pada pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD.

2.  Diperlukan penertiban aset, dengan mengetahui dahulu jenis-jenis penyimpangan yang terjadi untuk memperoleh tingkat pengelolaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD yang maksimal.

3.   Tugas-tugas yang dilaksanakan oleh Inspektorat tidak hanya terbatas pada pemeriksaan saja, tetapi juga banyak melakukan fungsi pelayanan dan konsultansi dalam rangka peningkatan kinerja instansi pemerintah daerah sesuai dengan tuntutan paradigma auditor internal yang dikehendaki pada saat ini.

4.  Dengan karakteristik yang relatif spesifik mengingat basis disiplin keilmuan dan profesinya, fungsi pengawasan internal perlu merevitalisasi proses pemeriksaannya dengan lebih fokus pada sistem pengendalian internal SKPD dalam pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD.  Fokus pemeriksaan pada penerapan pengendalian internal yang memadai secara sungguh-sungguh dan konsisten, maka pola perilaku aparat pengawasan dapat terprediksi dan terkendali. Hal ini berarti bahwa secara tidak langsung akan terwujud standardisasi keahlian, keterampilan dan pengetahuan sumber daya manusia pengawasan, standardisasi proses kerja pelaksanaan audit, serta standardisasi hasil kerja audit pada tataran mikro yang pada akhirnya akan berpengaruh pada tataran makro.

5.  Sistem pengendalian internal merupakan prasyarat bagi penyelenggaraan pemerintahan dan pengelolaan keuangan negara yang amanah. Sistem pengendalian intern ini pulalah, yang salah satu unsurnya adalah fungsi audit internal,  yang menjadi pertimbangan penting dalam menentukan keluasan dan kedalaman ruang lingkup pekerjaan audit. Dengan demikian, fungsi audit internal  yang berjalan dengan baik akan menghasilkan keluaran yang berharga untuk menjadi masukan bagi pihak auditor eksternal, eksekutif, dan legislatif dalam memperbaiki pengelolaan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD pada waktu yang akan datang.

6.  Oleh karena itu, sudah selayaknya fungsi pengawasan internal lebih diberdayakan dan dilaksanakan secara sinergis demi tercapainya tujuan pembelanjaan dan pertanggungjawaban APBD yang good governance pada sektor publik yaitu terwujudnya transparansi, akuntabilitas, kejujuran, keadilan dan kesejahteraan masyarakat.

BAHAN BACAAN :

American Intitute of Certified Public Accountants, “Statement on Auditing Standards No.65.” New York: AICPA, 1991 Standards for the Profession Practice of Internal Auditing, Institute of Internal Auditors, Altamonte Springs, FL,

Anonim, 2007.  Ringkasan eksekutif hasil pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan semester I tahun 2007. http://www.dictionary.com/cgi-bin/dict.pl?term=Keuangan (Down Load Tanggal 10 Maret 2008, Search Engine Yahoo.Com).

Anonim, 2008.  Bahan kuliah Akuntansi Pemerintahan.  Lembaga management Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia-Inspektorat Jenderal Departemen Pendidikan Nasional. Jakarta.

Avianti, I, 2006. Standar Akuntansi Pemerintahan.  Disampaikan pada Workshop Training of Trainers Kegiatan Kursus Keuangan Daerah dan Latihan Keuangan Daerah Hotel Alila Jakarta, 15 Maret 2006.

Bastian, I., 2006.  Akuntansi Sektor Publik: Suatu Pengantar.  Erlangga. Jakarta.

International Federation of Accountants, Study 13, Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective, 2001, http://www.ifac.org

Nordiawan, D., dkk. 2007.  Akuntansi Pemerintahan.  Salemba Empat.  Jakarta.

Peduli Bangsa, 2008. Puji dan kritik bagi Permendagri No. 13/2006.  http://id.wordpress.com/tag/peduli-bangsa/ (Down Load Tanggal 1 Oktober 2008, Search Engine Yahoo.Com).

Robert R. Moeller, Sarbanes Oxley dan Aturan Audit Internal yang Baru, Hakcipta 2004, John Wiley dan Putranya.  Canada.

Soegijanto dan Hoesada, 2005. Menyambut Era Baru Akuntansi Pemerintahan (PP 24/2005). http://ikaptkdk.com/arpan (Down Load Tanggal 21 Juni 2008, Search Engine Yahoo.Com).

Standar IIA dirangkum dalam bab 12 (2009), “Standar Profesi Pemeriksaan Intern,” dan informasi lengkapnya dapat diperoleh di www.theiia.org

Yulius Jogi Christiawan Publisher Universitas Kristen Petra Year : 2002 Subject
PUBLIC ACCOUNTING. Jakarta.

Catatan :

Juga dikutip dari berbagai sumber.

Ir. Muhammad Hasri, M.Si

Kepala Seksi Pengawas Pemerintah Bidang Pembangunan Inspektur Pembantu Wilayah I, Inspektorat Prov. Sulsel.

Phone: +62411453137

Written by

Filed under: Artikel

Leave a Reply

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>